[사회운동] 민주주의가 무너진 자리에 쓰레기가 쌓인다: 깜깜이 난개발을 막을 '7대 조례'가 필요한 이유
도시와 산업사회가 생산하는 쓰레기는 늘 '만만한 곳'인 지역으로 내려가고, 지역의 민주주의와 지역민들의 자기결정권은 이 과정에서 철저히 배제되며 파괴된다. 민주주의가 무너진 자리에 쓰레기가 쌓이는 이 구조를 끝내기 위해 '깜깜이 난개발 방지 7대 조례' 제정운동을 펼치고 있는 김예찬 투명사회를위한정보공개센터 활동가의 기고를 게재한다.
2025년 9월 22일 오후, 충청남도 예산군 신암면 조곡리. 조곡산단반대주민대책위원회 사무실에서 만난 조순희 씨는 이렇게 말했다. "맨날 가서 얼굴 보고 물어봐야 하니까요. "지금 어떻게 됐냐, 상황이 어떠냐." 우리가 직접 찾아가지 않으면 관(官)에서는 아무것도 알려주지 않아요." 그가 싸웠던 상대는 SK에코플랜트가 추진한 147만 제곱미터(약 44만 평) 규모의 '조곡 그린컴플렉스 일반산업단지'다. 이름은 그럴싸하지만, 한가운데에 타 지역 쓰레기를 모아 묻는 산업폐기물 매립장이 들어설 예정이었다.
주민들은 그 사실을 몰랐다. 2021년 예산군과 SK가 양해각서(MOU)를 체결할 때 대부분의 주민은 마을에 어떤 시설이 들어서는지 제대로 알 수 없었다. 당시 배포된 카탈로그에 '산업폐기물 매립장'이라는 단어는 없었다. 대신 '자원순환시설'이라고 적혀 있었다. 주민대책위에서 활동한 고의숙 씨도 이렇게 이야기했다. "2021년도 자료를 보면 '자원순환시설'이라고 딱 하나만 나와요. 얼렁뚱땅 써놓고 넘어가는데, 시골 노인네들 중 누가 그걸 보고 매립장인 줄 알고 질문을 하겠어요?" 주민들이 이 사업의 실체를 알게 된 때는 2023년 연말이었다. 사업이 시작된 지 2년도 더 지난 뒤였다. 이 이야기는 예산만의 일이 아니다. 전국 방방곡곡, 지금도 수십 개 현장에서 벌어지고 있는 일이다.
쓰레기는 왜 항상 '시골'로 가는가
지난 해, 전국을 돌며 난개발과 싸우는 활동가들을 만나면서 반복해 확인한 사실이 있다. 쓰레기는 언제나 '만만한 곳'으로 간다는 점이다. 경북 고령군 일대에서 20년 넘게 환경운동을 한 창녕환경운동연합 곽상수 의장은 이렇게 설명했다. "고령군 안에 우스갯소리로 '일면일현일대책위'라는 말이 있어요. 1개 읍, 7개 면에 6개의 대책위가 있다는 뜻입니다." 고령군에서 연간 반입되는 산업폐기물 10만 톤 중 8만 8천 톤이 대구에서 온다. 대도시에서 나온 쓰레기가 고스란히 인근 농촌으로 쏟아진다.
전북 정읍시 옹동면도 마찬가지다. 인구 1,500여 명의 작은 면 소재지 외곽에 1997년부터 무려 5곳의 채석장이 들어섰고, 가축분뇨처리장이 슬그머니 산업폐기물처리업체로 둔갑했다. 4천 명이 살고 있는 청주시 북이면에는 매일 연기를 뿜어내는 폐기물 소각장만 세 곳이다. 60명 넘는 주민들이 암으로 목숨을 잃었다.1 청주충북환경운동연합 박종순 사무처장은 그 구조를 이렇게 짚었다. "농촌 지역으로 이런 폐기물 매립장, 소각장, 위해시설이 계속 들어오는 이유가 있어요. 지역 주민 수도 별로 없고, 주민들의 연령대도 평균 60대 이상이고, 힘도 없고, 서류를 봐도 뭔 소리인지 모르고. 그러니까 그 분들이 의견을 낼 수가 없는 거예요."
여기서 핵심이 드러난다. 폐기물을 처리하고 환경오염을 만드는 산업은 정치적으로 발언권이 약하고, 정보 접근 인프라에서 더 멀리 있는 지역을 노골적으로 표적 삼는 구조다. 고령의 노인이 많고, 인구 수가 적고, 읍내에서도 먼 면 단위 산골일수록 폐기물 매립장과 소각장, 축사와 채석장이 집중된다. 민주주의가 작동하지 않는 곳에 쓰레기가 쌓이고 있는 것이다.
폐기물 처리는 '황금알을 낳는 사업'이다
쓰레기가 농촌으로 향하는 것은 단지 저항이 약해서만이 아니다. 폐기물 처리 사업 자체가 수익성이 극도로 높은 산업이기 때문이다. 폐기물을 처리하는 업체는 두 방향에서 돈을 번다. 첫째, 폐기물을 '받을 때' 처리 비용을 청구한다. 대도시 기업들은 배출하는 산업폐기물을 직접 처리할 수 없으니, 톤당 일정 금액을 내고 처리 업체에 위탁한다. 둘째, SRF(고형폐기물연료)처럼 폐기물을 소각해 발전할 경우 전기를 팔아 추가 수익을 얻는다. 버리는 쪽에서도 돈을 받고, 소각하면서도 돈을 버는 구조다. '돈을 두 번 버는' 사업인 셈이다.
고령군 다산면 주물공단의 사례가 이를 잘 보여준다. 1990년대 중반 대구의 주물공장들이 고령으로 이전해 88개 공장이 들어섰다. 이 공장들에서는 하루 500톤 이상의 폐기물이 나온다. 1차 매립장이 꽉 차면 2차를 만들고, 2차가 찼으면 3차를 만든다. 공장이 돌아가는 한 매립장 수요는 영구적으로 발생한다. 거기에 외부에서 반입되는 폐기물까지 더해지니, 수요가 끊이지 않는다.2
매립장과 소각장의 수익성이 높을수록 업체들은 더욱 공격적으로 입지를 확보하려 한다. 예산 조곡산단의 사례에서 드러나듯, SK에코플랜트 같은 대기업도 이 시장에 뛰어든다. 조곡산단의 핵심은 산업단지 자체가 아니라 그 안에 넣을 수 있는 산업폐기물 매립장이었다. 매립장의 수익성이 충분히 높았기에 147만 제곱미터짜리 산업단지 전체의 개발에 나선 것이다. 역으로 지자체가 폐기물 시설을 통제하겠다는 이유로 지분 51%를 요구하자 SK는 사업을 포기했다. '산업폐기물 매립장이 없으면 수지가 맞지 않는다'는 말을 스스로 증명한 셈이었다.
반면 저항이 강한 대도시에서는 소각장 하나 증설하는 데도 격렬한 반발이 일어난다. 대구광역시에는 낙동강변에 산업단지가 수없이 있지만, 매립장이나 소각장은 단 하나도 없다. "결국 이게 대도시가 가지고 있는 쓰레기를 어떻게든 처리해야 하는데, 그 처리 비용을 민간 업체가 챙기고 그 오염 피해는 농촌이 고스란히 뒤집어쓰는 구조입니다." 곽 의장의 말이다. 이윤은 민간으로, 피해는 주민에게로. 그것이 이 산업의 본질적인 작동 원리다.
'알리지 않는 것'이 전략이다
이 구조에서 지방자치단체는 어떤 역할을 할까? 많은 경우 '공범'에 가깝다. 인허가 권한을 가진 지자체장은 개발업자와 MOU를 체결하고 이를 자신의 치적으로 홍보한다. 업체는 심의위원회 위원들의 명단을 사전에 파악하고, 위원들의 개인적 연줄을 관리한다. 군청 공무원은 때로는 적극적으로, 때로는 어쩔 수 없이 업체의 입장을 대변한다. 그리고 그 결과는 언제나 '깜깜이 행정'으로 귀결된다. 주민들이 모르게 하는 것, 알더라도 늦게 알게 하는 것, 또는 알더라도 대응할 수 없게 하는 것이다.
환경영향평가서 초안은 인터넷 어딘가에 게시되지만, 다운로드도 출력도 막혀 있다. 오직 열람만 가능할 뿐이다. 박종순 사무처장은 이렇게 말했다. "사실 이거를 봐야 되잖아요. 근데 볼 수 있는 방법이 없는 거죠. 이걸 보려면 진짜 관공서에 비치되어 있는 주민센터 같은 데 가서 하루 종일 앉아서 봐야 되는 거예요." 사업계획서는 '영업 비밀'이다. 복사는 불가능하고, 간신히 열람을 허락받아도 '눈으로만' 봐야 한다. "전문가도 아닌 주민들이 그 두꺼운 서류를 잠깐 넘겨 보고 뭘 알겠어요?" 정읍 옹동환경연대 엄성자 기획실장의 말이다.
주민설명회는 형식적으로는 존재하지만 실제로는 요식행위다. 신문 구석이나 인터넷에만 공고되고, 알 만한 사람들만 알 때쯤 열린다. 엄 실장은 이런 사례를 전했다. "2025년에 끝나는 줄 알았던 사업이 2032년까지 7년 더 연장한다는데, 마을 7곳의 주민들은 아무도 몰랐어요. 그런데 환경영향평가서에는 이미 '주민설명회를 마쳤다'며 사진까지 올라가 있었죠. 사진을 확대해서 분석해 보니 우리 주민은 없고 3~4명만 앉혀놓고 조작한 정황이 발견됐습니다." 설명회가 무산되어도 문제는 없다. "그냥 진행하는 거지. 두 번 정도 무산을 시켜도 그거는 주민들이 무산을 시킨 거지, 업체는 할 도리는 다 했다는 거예요." (박종순)
인허가를 심의하는 위원회도 마찬가지다. 17개 광역자치단체의 산업단지계획심의위원회, 도시계획위원회, 산지관리위원회, 환경영향평가심의위원회 등 주요 위원회 다수가 회의 일정을 사전에 고지하지 않고, 회의록도 청구를 해야만 받을 수 있거나 수개월이 지나고 나서야 공개된다. 어느 지자체의 위원회 운영 규칙에는 아예 '회의는 공개하지 아니한다'고 명시되어 있다.
예산군청 공무원은 왜 주민들에게 알리지 않았느냐는 항의에 이렇게 답했다고 한다. "군청 홈페이지에 다 고시했습니다." 고의숙 씨가 답답해하며 말했다. "70, 80 먹은 시골 노인네들이 군청 홈페이지를 어떻게 봅니까? 그게 주민들한테 알린 건가요?" 어처구니없게도, 법적으로는 문제가 없다. 행정은 고시 의무를 다했다고 주장하고, 주민들이 몰랐다는 사실은 법적인 책임을 물을 수 있는 사유가 되지 않는다.
이것은 민주주의의 문제다
이 구조는 단순한 소통의 부재가 아니다. 행정과 자본이 함께 만들어내는 주민 배제의 구조다. 충북 청주 박종순 사무처장이 묘사한 장면을 들어 보자. "지자체장이 '이거 해야 돼'라고 하는 사업들은 주민 동의서를 받는 거잖아요. 그게 전부 다 통장협의회, 주민단체, 주민자치위원회, 이장단 협의회, 공무원들로 이루어지는 거예요. 그 분위기를 몰고 가는 거죠." 이장 한 명을 공략하면 마을 전체가 사실상 동의한 셈이 된다. 예산 조곡산단에서는 반대하는 주민들을 배제한 '상생협의회'가 꾸려졌다. 집회에서 확성기를 썼다는 이유로 대책위원장에게 30만 원의 벌금이 부과되었다. "일제강점기와 군사독재 시절을 겪어온 70~80대 농촌 노인들에게 '관(官)에 찍혀 벌금을 낸다'는 것은 엄청난 심리적 압박이자 공포입니다." (고의숙)
경주시의회에서 유일한 민주당 소속 의원으로 환경 문제를 제기해 온 이강희 의원은 이렇게 말했다. "주민들은 정말 정치를 활용해야 하는데, 여기서는 우리가 지지하는 정당을 지지해야 한다는 이유가 더 있어서 참 산 너머 산이네요." 이번 대의 경주시의회에서 의원이 발의한 조례가 부결된 경우는 단 두 건이었는데, 두 건 모두 이강희 의원의 조례였다고 한다. 그 중 하나가 바로 폐기물 시설처럼 갈등유발이 예상되는 사업에 대해 주민에게 사전고지해야 한다는 조례였다.
특정 지역의 정치인들이나 공무원들이 부패하거나 무능해서 벌어지는 문제가 아니다. 고령화된 소수 인구 지역은 투표권도 적고, 조직도 약하고, 돈도 없다. 이들이 문제를 제기해도 그 목소리는 정치적으로 반영되지 않는다. 알 권리가 보장되지 않으면 참여할 수 없고, 참여할 수 없으면 의사결정에서 배제된다. 배제된 사람들이 집중된 지역에 쓰레기가 쌓인다. 따라서 이것은 환경의 문제이기도 하지만, 민주주의의 문제이기도 하다.
7대 조례가 필요한 이유
물론 주민들이 손을 놓고 당하고만 있지는 않았다. 예산 조곡산단의 경우 주민대책위의 치열한 투쟁 끝에 결국 SK에코플랜트가 사업 포기를 선언했다.3 고령군과 경남 창녕군에서는 조례 제정이라는 제도적 성과를 얻었다. 창녕군은 군계획 조례에 폐기물 시설 입지 제한 규정을 신설하고, 반경 2km 이내 주민 2/3의 동의를 요건으로 명시했다. 익산시는 전국 최초로 환경정책위원회 조례를 제정해, 유해 시설 인허가 전에 반드시 위원회를 통과하도록 했다.
이 성과들이 말해주는 것이 있다. 정말 열심히 싸우면 이길 수는 있다는 것이다. 하지만 그 싸움은 너무 소모적이고, 너무 불평등하며, 끊임없이 반복된다. 소각장 하나, 매립장 하나를 막으려고 마을 전체가 동원되어야 하고, 그 과정에서 마을 공동체가 갈라지고 개인들이 소진된다. 그렇기에 지금 필요한 일은 사후에 싸워 이기는 것이 아니라 문제를 예방하는 것이다.
공익법률센터 농본, 참여자치지역운동연대, 투명사회를 위한 정보공개센터, 환경운동연합이 함께하는 전국 80개 단체의 연대체 '난개발·환경오염 방지 및 주민알권리 조례 운동본부'는 2026년 지방선거를 앞두고 '깜깜이 난개발 방지 7대 조례'4를 제안하고 있다. 조례의 주요 내용은 아래와 같다.
① 환경 피해 우려 시설 인허가 신청 시 7일 이내 주민에게 문자·서면으로 직접 고지하는 사전고지 조례
② 위원회 회의 및 회의록을 상시 공개하고 위반 시 의결 효력을 무효화하는 위원회 회의 공개 조례
③ 이해관계 주민의 위원회 참가 및 발언권을 보장하는 주민참가 보장 조례
④ 환경영향평가 사각지대를 막기 위해 평가 기준을 법령의 50% 이하로 확대하는 환경영향평가 조례
⑤ 환경오염 우려 사업 인허가 전 환경정책위원회 사전 심의를 의무화하는 환경정책위원회 조례
⑥ 피해 발생 시 지자체가 주도적으로 예비조사를 실시하고 주민 건강검진을 지원하는 환경피해 예비조사 지원 조례
⑦ 폐기물처리시설과 주거지·학교·하천 사이의 충분한 이격거리를 확보하는 도시(군)계획조례
이 조례의 내용은 새롭게 만들어낸 것이 아니다. 전국 곳곳에서 주민들이 피를 흘리며 싸워 얻어낸 성과들을 표준화하고 전국으로 확산하자는 것이다. 충남 당진시의 사전고지 조례, 전북 익산시의 환경정책위원회 조례, 경남 창녕군의 군계획 조례 등 이미 어딘가의 지자체에서 작동하고 있는 모델을, 고르고 모아서 모든 지역으로 퍼뜨리자는 것이다.
권리를 찾는 운동을 만들자
현재 운동본부는 6월 3일 지방선거를 앞두고 전국의 지방선거 출마 후보자들에게 7대 조례 공약 채택을 요청하고 있다. 이미 수십 명의 예비후보들이 정책설명회에 참가했고, 각 정당들도 입장을 내놓고 있다. 하지만 여기서 그쳐서는 안 된다. 조례가 실제로 제정되고, 작동할 수 있도록 만들어야 한다.
이번 지방선거에서 난개발 문제를 화두로 올리고, 후보들에게 7대 조례를 공약으로 요구하자. 답변을 기록하고, 당선자들의 이행 여부를 추적하자. 만약 당신이 농촌에 살고 있다면 언제 피해를 당할지 모르는 당사자로서, 도시에 살고 있다면 알지 못하는 사이에 농촌에 쓰레기를 떠넘기고 있는 연루자로서, 우리가 함께 이 문제를 쟁점으로 만들어 가야 한다.
예산 조곡산단 주민들은 인터뷰 말미에 이렇게 말했다. "우리 농촌 주민들이 부당함에 맞서 손을 들고 나섰을 때 승리할 수 있다는 '성공의 경험'을 반드시 만들어야 한다." 이제 그 경험을 단지 개별 마을의 투쟁으로 남겨 두지 말고, 전국적인 제도 변화의 자산으로 만들어가야 한다. 민주주의가 무너진 자리에 쓰레기가 쌓인다. 그렇다면 지역의 민주주의를 복원하는 일이야말로 곧 쓰레기를 막는 길이 될 것이다.
김예찬
투명사회를위한정보공개센터 활동가.
매일 정보공개 생각만 하고 있다.
남는 시간에는 자전거를 타고 추리소설을 읽고 애니메이션을 본다.
각주
- 한국농정신문, 석산 개발사업으로 30여년간 고통받는 옹동면 주민들 https://www.ikpnews.net/news/articleView.html?idxno=63509 [본문으로]
- 한국농정신문, 폐기물 시설들 '이미 가득한데' … 계속되는 신규 사업 https://www.ikpnews.net/news/articleView.html?idxno=62285 [본문으로]
- 뉴스포스트, [단독] SK에코플랜트, '조곡 산업단지' 조성 철회…'지역민 갈등' 종지부 https://www.newspost.kr/news/articleView.html?idxno=218316 [본문으로]
- 깜깜이 난개발 방지 7대 조례 내용 구체적으로 살펴보기 https://drive.google.com/file/d/1XR49LlkQnh35fuaEkMpK3j10mTwi0Eac/view?usp=sharing [본문으로]
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