[경제] 지방자치가 아닌 재정종속, 전남광주특별시의 위태로운 실험
3월 2일 국회 본회의를 통과한 전남광주통합특별법, '메가시티'의 장밋빛 미래를 선전하지만 그 실상은 시대착오적 공급주의 경제학과 중앙에의 재정종속을 심화시키는 지방자치 파괴로 점철되어 있다. 규제 완화와 감세를 통한 기업·토호의 왕국이 아니라, 지금 호남이 반드시 되어야만 하는 '사회지역'의 필요성을 논한다.
'반쪽짜리 특별시'
지난 2026년 3월 2일, 전라남도와 광주광역시를 합쳐 전남광주통합특별시(이하 '광주특별시'. 이는 법안에 명시된 공식 약칭이다)를 설치하는 법안이 국회 본회의를 통과헀다. 광주특별시는 '메가시티 구축을 통한 지역소멸 대응'이라는 거창한 명분을 내걸고 올해 7월 1일 출범하기로 계획되어 있다. 이는 최근 이재명 정권 하에서 추진되어 온 지역개편안 중 광역단위에서는 아직 유일하게 통과된 사례다.
정부여당과 이재명 정권은 메가시티를 운운하는 화려한 수사를 남발하며 광주특별시에 대한 장밋빛 전망만을 쏟아내고 있다. 광주특별시에 적용되는 특례조항들을 보면 이는 일견 사실인 듯 보인다. 당초 광주특별시 설치법안에는 정부 권한의 이양을 요구하는 특례조항 375개가 담겼고, 이 중 119개는 원안 수용이 어렵다는 입장을 정부가 밝혔으나 나머지 256개 특례조항은 수용되었다.1 이 중에서 주목할 것은 재정 관련 특례이다. 광주특별시는 기업특별시를 위해 지방세율을 최대 플러스 마이너스 100%까지 조정할 수 있다. 타 지자체는 아직 기존대로 50%인 것에 비해 파격적인 기업혜택이다.2 또한 김민석 총리가 직접 나서 발표한 '4년간 20조원 지원'은 광전특별시의 장밋빛 전망에 화룡점정을 찍었다.
하지만 실제로 통과된 법은 어떠했나. 광주특별시 설치 법령 초안에는 부가가치세 등 국세의 일부를 지방에 이전하는 내용이 담겨 연간 최대 11조 원의 추가 예산 확보가 가능할 것으로 예상됐지만, 제출된 법안에서는 관련 내용들이 모두 삭제되었다. 총리가 약속한 지원금도 5년차 이후로는 불투명하다.3 또한 국고보조금 의존도가 높고 재정자주권이 제한적임에 따라 통합 후에도 자체재원 비중이 크게 개선되기 어려울 것으로 전망된다는 분석 역시 다른 곳이 아닌 광주시의회에서 이미 나왔다.4
그러나 초반에 알려진 혜택 중 많은 부분이 무산되었다는 내용은 광주·전남 주민들에게 그리 널리 알려지지 않았다. 더 정확히는 집권여당을 중심으로 한 정치권이 통합 반대 목소리의 확대를 야기할지도 모르는 이 문제를 알릴 의지가 없었다는 편이 맞을 것이다. 본 글은 광주특별시의 경제학적 모순과 재정적 리스크를 분석하고, 광주특별시가 나아가야 할 방향에 대해 묻고자 한다. 광주특별시, 재정적으로 보았을 때 무엇이 문제이고 어떻게 나아가야 하는가?
광주특별시의 경제학적 모순
앞서 언급했듯 광주특별시는 세금을 낮춰 기업의 유치를 도모하고, 정부의 개입을 통해 각종 지원을 받는다. 이 둘은 각각 상반된 경제 이론을 떠올리게 한다. 전자는 신자유주의로 악명높은 1980년대 미국의 레이건 정권 당시 유행했던 공급주의 경제학이고, 후자는 정부의 적극적 역할을 요구하는 케인스주의 경제학이다.
최근 연방준비제도(Fed)의 의장으로 거론되기도 했던 아서 래퍼가 창시한 공급주의 경제학은 밀턴 프리드먼의 통화주의 경제학을 밀어내며 보수적 경제학자들의 환심을 샀고, 이후 레이건 정권의 경제정책인 레이거노믹스의 중심 이론이 되었다. 세율을 적당히 내리고 규제를 풀면 기업이 돈을 더 많이 벌어서 이익을 벌고, 경제가 활성화되며, 더 나아가 정부의 세수가 증대될 수 있다는 이론이다. 그러나 공급주의 경제학은 눈덩이처럼 불어난 재정적자만을 낳으며 레이건 정권 및 그 이후의 미국 정권에 부담을 안겼고 5, 미국의 불평등 확대에도 지대한 영향을 끼친 것으로 확인되었다.6
공급주의 경제학이 실패했다는 사실보다 더 중요한 것은 정부여당이 이러한 시대착오적 정책을 도입하는 의도다. '메가시티'를 목적으로 감세를 노린다? 이는 기업의 생산비용을 세금으로 보전해 줌으로써 기업에 지역으로의 자발적 유인을 구걸하는 행위에 다름아니다. 세금을 내리고 규제를 풀어 봤자 할 수 있는 것은 기업의 시혜성에 기대 지역경제의 명줄을 이어 나가는 것뿐이다. 도대체 무엇이 지방'자치'인지 묻지 않을 수 없다.
한편으로 이 법안의 케인스주의 경제학, 그러나 '왜곡된' 케인스주의 경제학적 면모는 어떠한가. 몇 년간 총 20조원이라는 거대한 국고를 투입해 지방정부의 재정정책 재원을 충당하려는 왜곡된 케인지언적 수요 진작책은 오히려 지방자치의 싹을 잘라 버릴 우려가 크다. 복지가 지방자치단체의 독립적 재정권한과 국세의 실질적 이양을 통해 주민의 기본권으로 정립되어야 함에도, 이 법안은 오직 중앙정부의 시혜적 보조금에 그 명줄을 맡김으로써 지자체를 단순한 중앙정부의 예산 집행 기구로 전락시키고 있다.
공급주의 경제학을 통해 지방 스스로의 재정자주권을 파괴하고 중앙의 케인지언적 수혈을 받아 겨우 연명하겠다는 것은 그 자체로 정책적 모순이다. 이 법안은 지역 주민의 삶을 볼모로 잡은 채 중앙 권력의 변덕에 따라 지역의 운명이 결정되는 '재정적 예속'을 심화시키며 지방자치의 본질을 훼손하고 있다. 광주특별시는 보조금이 끊기면 단 하루도 독자적인 복지 정책을 유지할 수 없는 불능 상태가 되는 것이다. '지방 분권'이라기보다는 외려 시장화된 중앙 통제에 가까워 보인다.
나경채 전 정의당 공동대표(전 광주시장 후보, 현 정의당 중앙당 기획실장)은 과거 "서울에서 복합쇼핑몰을 열어도 잘 안 되는데 지방도시에서 열면 잘 되겠냐, 그걸 세울 돈으로 소상공인이 많은 일반시장을 더 살리는 것이 맞지 않냐"는 취지의 말을 했다가 민주당과 보수정당 양측에서 집중포화를 맞은 바 있다. 그러나 특별법의 재정적 문제점을 보고 이 말을 다시 생각해 보자. 수입은 줄이고 재정자주권은 포기한 처참한 환경 속에서 지역 소비 진작이 과연 가능할 것이며, 복합쇼핑몰이 유치된다 한들 장사가 잘 되겠는가. 한국GM처럼 지역 노동자의 일자리를 볼모로 삼고 특혜를 요구하지나 않으면 다행이다. 광주특별시 모델은 결국 시장의 활력도, 지방자치단체의 재정건전성도 확보하지 못한 채 상반된 양측 이론의 단점만 결합된 '재정적 혼종'으로 전락할 우려가 크다.
인질이 된 호남의 생존권
우파의 도구로 리버럴의 목적을 달성하려는 설계, 우리는 이미 이를 본 적이 있다. 바로 21세기 초반 영국의 토니 블레어가 '제3의 길'을 주창하며 걸었던 길이다. 토니 블레어가 정권을 쥐었을 때 어떤 길을 걸었는가? 그는 노동시장의 유연성을 확보하는 공급주의적 수단과 법인세 인하로 자본의 비위를 맞추는 대신, 거기서 파생된 '낙수효과'로 복지 재원을 마련하겠다는 타협안을 내놓았다. 이런 블레어의 행보와 조세 특례나 규제완화라는 이름으로 기업에 레드카펫을 깔아주겠다는 광주특별시의 설계가 이와 무엇이 다른가? 현재 광주와 전남의 재정 규모 합계는 20조 원이고, 이 중 지방세수 합계는 4.5조 원이다.7 20% 남짓한 재정자립도라는 냉혹한 현실을 직시하기는커녕, 우파식 낙수효과에만 기대어 그나마 있는 세입 기반까지도 깎아먹겠다는 것이다.
'블레어 모델'의 결과는 모두가 알고 있다. 블레어는 보수당의 대처를 이어 민중의 삶을 파괴했다. 블레어 모델이 자생적 경제기반을 파괴하고 공공서비스를 자본의 논리에 종속시켜 결국 사회적 파국을 불러왔듯, 광주특별시 역시 '감세'나 '규제완화' 따위 우익적 포퓰리즘에 취해 스스로의 세입 기반을 헐어 버리는 순간 돌이킬 수 없는 재정적 불능 상태에 빠질 가능성이 높다. 자본은 혜택만 챙겨 떠나고 남겨진 주민들은 중앙의 시혜 없이는 기본권조차 유지할 수 없는 모습을, 우리는 이미 블레어의 영국에서 보았다.
여기서 주목할 만한 점은 광주특별시 법안의 방법론이 윤석열의 재정정책과 똑같은 방법론이라는 점이다. 윤석열 정부는 낙관적인 세수 추계와 선제적 감세를 내걸었다. 반대파의 재정 확장 정책을 비난하면서도 정작 감세로 인한 세수 결손을 '기금 돌려막기'로 연명하던 그 행태를 기억하는가? 이는 광주전남통합특별법이 감세·규제완화 포퓰리즘에 목매는 모습과 본질적으로 궤를 같이한다. 한때 '추경 없는 추경호'라는 비아냥이 있었다. 이 비아냥은 윤석열 정권의 경제수장이었던 추경호를 비꼬며, 감세의 탈을 쓰고 실제로는 세수 추계에 대실패하여 국가 재정의 근간을 흔들었던 윤석열식 세수 참사를 의미한다. 더불어민주당은 지금 자신들이 그토록 비판하던 설계를 그대로 베껴 호남에 이식하고 있다.
무엇보다도 큰 문제는 이런 재정적 모험주의가 민주주의에 끼칠 부정적 파급효과다. '민주주의의 성지'라 자부하는 지역에서 기업에 아부하고 중앙권력에 예속되는 실험이 전국 최초로 자행되려 하고 있다. 더불어민주당이 그토록 비판하던 윤석열 정권의 감세-국비수혈 모델을 광주에서 재현하는 속내는 자못 투명하고도 기만적이다. 차기 대권을 향한 실적 쌓기는 단적인 이유일 뿐, 그 본질은 민주당의 텃밭인 광주·전남을 중앙정부의 예산권에 더욱 단단히 결박하려는 '재정적 종속 전략'에 있다. 스스로 자립할 수 있는 세입 기반을 허물고 중앙의 보조금에 생존을 의존하게 만들면, 지역 주민들에게는 "국민의힘이 정권을 잡으면 이 돈줄이 끊기고 광주는 다시 망한다"는 공포가 각인된다.
과거 2007년 대선 당시 유시민 당시 보건복지부 장관은 "한나라당이 정권을 잡아도 나라는 망하지 않는다"며 지지층의 성숙한 민주주의 의식을 독려했다. 그러나 지금의 더불어민주당은 거꾸로 "우리가 아니면 지역 경제가 망할 것"이라는 공포를 배양하며 호남을 재정적 인질로 삼고 있다. 비판하던 대상을 베끼면서까지 지역의 자생력을 파괴하는 이 설계는 기괴하다는 말 말고는 도무지 평하기 어렵다. 결국 이는 호남의 민주당 지지를 자발적 지지가 아닌 '생존을 위한 복종'으로 변질시키려는 가스라이팅에 다름없다.
한편으로 광주특별시라는 장밋빛 구호 아래에는 여느 지역을 가리지 않고 존재하는 지역 토호의 욕망도 있다. '통합특별시'라는 거대한 이름표 아래 떨어질, 심지어는 그린벨트의 광범위한 해제가 수반되는 토목 사업과 부동산 개발이라는 떡고물을 노리는 지역 기득권층에게는 더할 나위 없는 잔칫상이다. 주민들의 실질적인 삶을 개선할 사회권 담론은 배제된 채, 시민 참여를 가로막으며 밀어붙인 이 졸속 행정을 지역정가가 옹호한 이유는 결국 지역 정치권력이 중앙권력과 결탁하여 그들만의 '유토피아'를 건설하려 하기 때문이다.
'사회국가'를 만드는 것은 '사회지역'
이미 그 수명이 다했음이 증명된 기업에 대한 무분별한 감세와 공급주의적 도박은 더 이상 지역 발전의 해답이 될 수 없다. 지역의 불평등을 고착화하고 자치권의 골조를 갉아먹을 뿐이다. 지금 광주·전남에 필요한 것은 자본을 향한 굴욕적 구걸이나 중앙정부에 대한 재정적 종속이 아니다. 대신 보편적 복지와 촘촘한 사회안전망 확충을 통해 시민의 삶을 공공이 온전히 책임지는 실질적인 '사회국가 모델'을 지역 단위에서부터 '사회지역'으로서 선도적으로 구현해내야 한다. 자본의 낙수효과라는 허망한 신기루를 쫓느라 스스로의 세원을 파괴할 것이 아니라, 오히려 그 재원으로 지역 공동체의 회복력을 키우고 소상공인과 노동자의 삶을 지탱하는 내생적 발전에 집중하는 것이 진정한 의미의 ‘자치’에 가깝다는 것은 누가 봐도 명약관화하다.
노회찬재단 계간웹진 '평등과 공정' 3호에서 동국대 김형용 교수는 성장이 사회적 약자를 소외시키고, 노동을 평가절하하는 현재는 더더욱 '사회권 없는 성장'이 위협이라고 우려한 바 있다.8 김형용 교수는 지금의 감세 포퓰리즘과 완전히 상반되는 사회권 국가 개념을 주창한다. 지자체의 돌봄통합이 가능할 수 있도록 대폭적인 지방재정 확충, 사무집행 재량 부여, 국고보조사업의 지방이양, 합리적인 기준인건비 등 분권에 대한 제도 개선 등을 제안하고, 복지정책결정의 거버넌스를 복원하여야 한다는 것이다. 지역 주민의 사회보장을 받을 권리를 확대하는 것은 막대한 재정과 정치적 결단을 요구한다. 지금 위기의 지방에 필요한 것은 토호와 기업의 배를 불리는 것이 아니라 바로 이런 것들이다.
중앙정부의 입김에 따라 언제든 축소될 수 있는 20조 원의 일회성 보조금은 지방자치의 토대가 될 수도, 지역의 사회권을 확장할 수도 없다. 부가가치세의 지방 공유분인 지방소비세 비율을 현행보다 대폭 상향하거나, 소득세 및 법인세의 일부를 지방세로 완전 이양하는 등의 근본적인 재정 구조 개편이 선행되어야 한다. 특히 부가가치세의 지방소비세 배분 비율을 영구적으로 상향 조정하여 지자체가 예측 가능한 '자주 재원'을 확보하게 하는 것이 핵심이다. 지자체가 주도하는 ‘지역공공은행’을 설립하여 내생적 성장의 토대를 닦는 것 역시 지방자립의 핵심이다. 지역공공은행은 지역 내에서 창출된 부를 다시 지역의 소상공인과 사회적 경제 조직에 저리로 공급함으로써, 자본의 역외 유출을 막는 든든한 저수지 역할을 할 수 있다. 중앙권력이나 외부 자본의 변덕에 지역 노동자의 목줄을 맡기는 대신, 지역공동체의 회복력을 키우는 생산적 금융 시스템을 구축해야 한다.
그 어떤 지역통합이나 개편도 결국 지역민의 존엄한 삶을 최우선으로 보호하는 '사회적 국가 모델'을 공동의 지향점으로 삼아야만 한다. 광주·전남의 통합이 지금의 방향성대로 그저 그런 또 하나의 메가시티 실험으로 남을 것인지, 아니면 대한민국 사회보장제도의 새로운 지평을 여는 혁신적 모델을 세워내는 방향으로 갈 수 있을지는 아직 모른다. 그러나 최소한 실패가 예견된 공급주의적 도박과 재정적 부채를 미래세대에게 떠넘기는 무책임한 정치는 이제 멈춰야 한다. 한국의 민주주의를 일궈낸 저력을 가진 광주와 전남이, 이제는 재정적 예속과 거대자본의 지배를 타파하고 '사회지역'의 새로운 표준을 만들어내기를 바라마지 않는다.
김봉독
공인회계사, 세무사. 현재 모 회계법인의 세무팀에서 일하고 있다.
《도모》에 어려운 경제 이슈를 풀어쓰는 글을 기고한다. 조세정의와 진보적 경제정책에 대해 고민하고 있다.
세무사지만 여전히 세법은 어렵다.
각주
- 경향신문, ‘특례만 375개’ 너무 과했나?…정부, 전남광주통합 특별법 119개 ‘불수용’ https://www.khan.co.kr/article/202602091450001 [본문으로]
- 세계일보, 행정통합특별법 ‘지방세율 조정’ 특례에 교육예산 삭감 우려… 교육계 ‘촉각’ https://www.segye.com/newsView/20260306511328 [본문으로]
- 광주MBC, ‘전남광주특별시’ 특별법 발의...재정권 강화 대폭 삭제 https://v.daum.net/v/20260130204003226 [본문으로]
- 뉴시스, 7월1일 출범 전남광주특별시…비용절감·자체수입 확충안 시급 https://www.newsis.com/view/NISX20260312_0003545773 [본문으로]
- 한겨레, [블로그] 미국의 금융위기 - 공급주의 경제학의 종언을 보면서 https://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/312486.html [본문으로]
- The Washington Post, It’s official: The Bush tax plan loses trillions and worsens inequality https://www.washingtonpost.com/posteverything/wp/2015/12/11/its-official-the-bush-tax-plan-loses-trillions-and-worsens-inequality/ [본문으로]
- 재정규모의 경우 광주 8조원, 전남 12조원이다. 지방세수의 경우 광주 2조원, 전남 2.5조원이다. 출처: 지방재정365 지방재정통합공시 [본문으로]
- 제14회 노회찬재단 함께맞는비 포럼 자료집 6p, 노회찬재단 계간웹진 ‘평등과 공정’ 3호 [본문으로]
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