[정치] 대구경북통합특별법의 성격과 전망
2월 한 달간 전국을 뒤흔든 졸속의 광역행정통합법안들, 그 중에서도 가장 많은 문제를 노출한 것은 대구경북통합특별법안이다. 2월 임시국회 통과에는 실패했지만 여전히 이 악법의 불씨는 그대로 남아 있다. 법안의 문제점을 짚고 앞으로도 계속되어야 할 장구한 저항의 필요성을 말하는 임순광 민주노총 경북지역본부 정책국장의 기고를 게재한다.
들어가며
2월 24일 국회 본회의 통과가 확실해 보였던 대구경북통합특별법안이 2월 임시국회 종료일(3월 3일)까지 국회 법사위 문턱을 넘지 못했다. 악법을 반대하는 노동자·민중의 저항도 있었지만, 아쉽게도 그보다는 보수 여야의 지방선거 셈법이 더 큰 영향을 미쳤다. 다행히 대표 독소조항 일부(최저임금법과 근로시간 관련 근로기준법, 학교급식법 일부 예외와 예타 면제 등)는 제거했지만 여전히 심각한 문제가 많은 법안이다. 이 법안은 2028년 국회의원 선거 전까지는 형식상 살아 있게 된다. 국회 상임위를 통과했기 때문에, 쉽진 않겠지만 정치적 상황이 급변하면 언제든 국회 문턱을 넘을 수도 있다. 더욱이 행정적으로는 3월 임시국회 초반에 통과되면 이 특별법의 시행이 가능하다. 그렇기에 적어도 3월 임시국회 초반인 3월 12일 정도까지는 정말로 끝날 때까지 끝난 것이 아니다.
이번 국회를 넘겨도 예외공간 확대를 위한 특별법의 쓰나미는 쉼없이 몰려올 것이다. 경기도에서는 경기북부특별자치도법안의 형태로, 부산·울산·경남은 메가시티나 행정통합의 형태로 말이다. 현재의 대구경북통합특별법안이나 충남대전통합특별법안 또는 전남광주통합특별법안의 외피를 일부 빌려입으며, 자본과 토호세력 및 특권층과 자산가를 위한 예외공간 확대 시도는 이어질 것이다. 2028년 국회의원 선거 시기에 이르러 현 상황이 확대재연될 가능성도 있다. 상황에 따라서는, 예를 들어 특별법이 통과된 전남·광주만 집중 지원과 투자를 받아 수도권 약화론이나 영남권 차별론이 부각된다면, 2030년 대통령 선거의 핵심 이슈도 될 수 있다. 신(新) 지역차별론의 불은 쉽게 꺼지지 않을 것이다.
지금 한국의 민중운동진영은 대구경북통합특별법안을 비롯한 여러 자치특별법과 통합특별법안들을 관통하는 원리(자본과 국가의 작동)를 파악하여 진보정당-노총-시민사회운동 세력의 총체적 전선을 구축하여 대응해야 한다. 단기간에도 필요하지만 자본과 국가에 맞서 체제전환, 혹은 무언가를 하려면 그간 최소한으로 유지되어 오던 헌법과 법률상의 노동권, 환경권, 공공성을 지키고 더 확대해 나가는 중장기적 공동 전선, 혹은 투쟁 동맹체가 필요하다. 그렇지 않으면 단편적인 선거제도 개편1, 자기 분야에서의 특정 독소조항 반대, 열악한 지역 발전 등의 틀에 갇혀 힘이 분산되고 각개격파당하기 십상이다.
지금 필요한 것은 악법의 완전 무산과 함께 행정통합 찬반이나 정부의 특별 지원에 갇히지 않는 민중 주도의 새로운 대안 모색이다. 이를 위해 필자는 대구경북통합특별법안의 세부적 법조문을 일일이 분석하거나 그 진행과정을 세밀히 살피기보다는 지배층의 전략 중 '자본 공간 전략'에 집중해서 본 글을 전개하고자 한다.
자본의 예외화 전략
경제자유구역(FEZ), 외국인투자촉진구역, 제주특별자치도와 같은 공간들은 국가가 자본 유치를 위해 기존의 법과 규제를 유예하거나 철폐하는 '자본의 예외화(Capital Exceptionalism)' 전략의 산물이다. 자본의 예외화 전략은 단순히 기업에게 세금을 깎아주는 것을 넘어 특정 공간을 노동, 환경, 교육, 의료 등의 국가 표준 규범에서 예외적인 상태로 만드는 것을 목표로 한다.
자본을 위해 국가의 주권적 규제를 양보한 소위 '특별구역', '예외공간'은 전 세계적으로 5,000개가 넘게 존재한다. 중국 선전(深圳) 경제특구, 아랍에미리트(UAE) 두바이 자유무역지대, 온두라스 고용경제개발구(ZEDE) 등 다양한 유형이 있다. 자본의 진입 장벽을 낮추기 위해 도입된 예외적 조치들은 경제 외적인 영역에서 심각한 사회적 비용을 초래하는 경우가 많다.
가장 대표적으로는 노동권이 약화된다. 자본 유치를 위해 가장 손쉬운 유인책으로 최저임금법이 미적용되거나, 해고 요건이 완화되고, 파견 노동의 허용 범위가 확대된다. 외국인투자기업에게 주어지는 각종 특례는 노동조합 활동을 위축시키며, 결과적으로 지역 노동자들을 저임금과 고용 불안으로 내모는 '바닥을 향한 경쟁(하향평준화, Race to the Bottom)'을 유발한다. 환경 역시 더욱 파괴된다. '절차 간소화'라는 명목하에 환경영향평가나 건축 규제 등이 대폭 완화된다. 제주특별자치도의 경우 국제자유도시 조성을 목표로 대규모 자본을 유치하는 과정에서 곶자왈 훼손, 해안가 난개발, 지하수 고갈 등의 심각한 환경 문제가 발생했다. 자본의 단기적 이윤 추구가 지역의 장기적 생태 지속가능성을 파괴하는 결과로 이어질 수 있다.
또 한편으로는 특권 교육이 확대되고 공공성 파괴가 이루어진다. 외국인 정주 여건 개선을 명목으로 설립된 국제학교와 영리병원은 심각한 사회적 위화감을 조성한다. 인천 경제자유구역이나 제주 영어교육도시에 들어선 국제학교들은 내국인 입학 비율을 높이면서, 사실상 소수의 부유층 자녀를 위한 '특권교육의 장'으로 변질되었다는 비판을 받고 있다. 또한 영리병원 도입 시도는 지역 내 의료공공성을 훼손하고 의료 민영화를 위한 우회로로 작동할 위험성을 내포하고 있다.
자본의 예외화 전략은 외형적인 자본 유치와 단기적인 거점 개발이라는 측면에서는 일부 성공을 거둔 것처럼 보이는 사례도 있다. 하지만, 특구 내에 유치된 다국적 자본이나 첨단 산업이 창출한 부가 주변 지역 경제로 흘러가는 소위 '낙수효과'는 설령 존재하더라도 아주 제한적인 경우가 많다. 또한 특구 내부와 외부 간의 경제적, 공간적 양극화(Enclave economy)가 심화되는 경향을 보이기도 한다. 규제 차익만 노리는 자본은 기술 이전이나 양질의 일자리 창출을 하기보다는 세제 혜택과 싼 노동력, 느슨한 환경 규제의 혜택을 누린 뒤 단물이 빠지면 철수하기도 한다.
경제특구나 자유구역 같은 자본의 '예외공간'이 국가 전체에 미치는 구조적 영향은 이 '예외'가 점차 국가의 '표준'을 잠식하고 변화시킨다는 점이다. 자본은 끊임없이 "특구에서는 되는데 왜 여기서는 안 되느냐"며 형평성을 제기하고, 인접 지자체들은 투자 유치 경쟁에서 밀리지 않기 위해 자발적으로 규제를 낮추려 한다. 특구라는 예외는 지렛대가 되어 국가 전체의 노동 및 환경 표준을 바닥을 향한 경쟁으로 내모는 압력으로 작용한다. 노동권 보호, 환경 규제, 복지 제도 등은 오랜 시간 사회적 합의와 민주적 절차를 통해 구축된 국가의 공공재이지만, 자본 유치라는 명분 아래 이러한 헌법적 가치들은 '투자 방해 요소'로 취급된다. 이렇게 자유경제구역 내에서 노동3권이 제한되거나 지역 주민의 의사결정권이 배제된다면, 이는 '시민의 권리 보호' 보다는 '자본의 이윤 보장'에 더 중점을 두는 국가의 성격을 보여주는 것이다.
한국에서 '특별한 구역'이라는 '예외공간'의 역사
박배균 교수 등(2023)에 따르면, 동아시아의 현대 도시화 과정은 한마디로 국가 주도의 '발전주의 도시화(developmental urbanization)'라고 할 수 있다.2 한국도 예외는 아니다. 1960년대 이후 한국, 일본, 대만 등의 동아시아 발전주의 국가들은 국가 차원의 산업적 발전을 효율적으로 이루기 위하여 자본과 노동을 집약적으로 동원하였고, 경제 성장을 촉진하기 위한 대규모의 산업 인프라와 도시기반시설의 건설에 자원을 집중 투여하였다. 매우 빠른 속도로 정치·경제적 중요도가 높은 지역을 중심으로 한 도시의 압축적 발전이 이루어진 것이다.
발전주의 도시화의 과정은 주로 국가에 의한 '예외공간(spaces of exception)'의 창출을 통해 구현되었다. 동아시아 발전주의 국가의 지배 엘리트들은 국가 산업화와 경제성장의 효율적 달성을 위해 산업단지, 경제특구, 수출가공구, 수출자유지역, 아파트지구 등과 같이 공공 자원과 제도의 특혜가 주어지는 예외적 구역을 개발하였고, 그 결과로 인구와 산업이 이들 예외공간들을 중심으로 집중되는 형태로 도시의 발달이 이루어졌다. 이는 전 국토에 걸친 균등한 부의 증진과 발전을 이루기보다는 '산업화의 섬'이라 할 수 있는 일부 선별된 예외 공간을 중심으로 산업과 도시의 발달을 촉진하였고, 이는 국토공간의 극심한 불균형을 초래하였다. 각 국가는 이에 대한 대응으로 소위 국토종합개발계획을 내세웠지만, 부의 공간적 분배와 사회계층적 분배 없는 지역균형 정책은 성공할 수 없었다.
앞서 박배균 교수 등에 따르면 신자유주의화가 진행되면서 1990년대 금융자본의 영향력이 급격히 증가하였는데, 일부 국가는 유동하는 자본을 유치하기 위하여 전면적인 개방과 자유화를 추진하다 큰 저항에 직면하기도 했다. 이런 상황에서 여러 지배엘리트는 예외공간의 설치를 통해 선별된 지역에 '공간 선택적 자유화(spatially selectived liberalization)'를 허용하는 우회로를 택하였다. 이 결과로 동아시아에서는 2000년대 이래로 경제자유구역, 국제자유도시, 금융허브, 국제전략특구, 자유무역시범구 등과 같은 다양한 유형의 예외공간들이 경쟁적 우위를 가진 것으로 보이는 지역에 전략적으로 만들어졌다. 이러한 예외공간들은 동아시아 국가들 영토 내부의 차별성을 강화하면서 지역격차를 더욱 심화시켰으며, 중앙정부의 자원 동원과 배분을 둘러싼 지역-도시 간의 극심한 경쟁을 야기하였다.
한국에서 예외공간의 핵심은 외국인투자촉진법, 경제자유구역법, 제주특별자치도법 등의 적용이다. 이는 1997년 IMF 외환위기 이후 정부가 '국가 생존과 성장'을 명분으로 해외 자본에 대한 전면적인 개방과 규제 완화를 추진하며 탄생한 법안들이다. 이 법안들은 제정 당시부터 현재까지 정치권, 학계, 지자체장들의 주도하에 추진되었으며, 노동·환경·의료 등 기본권 영역과 끊임없이 충돌해 왔다. 이명박 정부의 '5극 2특'도, 메가시티도, 이재명 정부의 '5극 3특'도 본질적으로 예외공간의 확대라는 측면에서는 큰 차이가 없다.
외국인투자 촉진법(이하 외촉법)은 1998년 제정되었다. IMF 외환위기 극복을 위해 기존의 '규제' 중심이던 외자 제도를 '지원과 촉진'으로 완전히 뒤바꾼 법률이다. 설계자들은 조세 감면과 국공유지 장기 무상 임대 등 획기적인 인센티브를 부여해야만 이탈하는 외국 자본을 붙잡을 수 있다고 주창하였다. 제정 당시 부동산 부문에서는 최장 50년 국공유지 무상 임대 및 수의계약 허용이 신설되었고, 조세·복지 부문에서는 법인세, 소득세 등의 최대 7~10년 감면이 도입되었다. 이렇게 기업에 막대한 특혜를 주면서도 자본 철수 시 노동자 보호나 혜택 환수(Clawback) 조항은 부재하였다. 이에 더해 2014년의 외촉법 개정안은 대기업(SK, GS 등)의 손자회사가 외국 자본과 합작 시 지분율 규제도 완화해 주었다. 사실상 국내 대기업의 공장 증설을 위해 부동산과 환경 규제를 우회할 수 있도록 하는 특혜로 변질된 것이다.
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법(이하 경특법. 2002년 제정, 2003년 시행)은 '동북아 비즈니스 중심국가'를 목표로 특정 구역에 한해 국가의 핵심 규제를 예외로 두는 법률이었다. 당시 학계의 주도자 중 한 명이었던 조동성 서울대 명예교수는 각종 국가경쟁력 관련 논문 및 기고문을 통해 "한국의 국가경쟁력을 높이기 위해 국가 전체의 규제를 풀기 어렵다면, 특정 '특구(경제자유구역)'를 지정해 그 안에서만큼은 글로벌 스탠다드(영미식 유연성)를 전면 도입해야 한다"고 주장하였다. 이러한 논의의 결과로 2002년 말 경특법이 처음 제정될 때에는 장애인과 유공자에 대한 의무고용 배제, 무급휴일 허용 등이 포함되었다. 심지어 초기 발의안에는 최저임금 적용 배제, 생리휴가 무급화도 있었으나 노동계의 저항으로 일부 삭제되었다.
경특법 제정이 추진될 당시 노동계는 헌법 제32조가 보장하는 근로조건의 기준과 인간의 존엄성을 근본적으로 부정하는 '초헌법적 노예노동법'이며, 외국 자본에게 노동자의 피땀을 팔아넘기는 매판 입법이라고 강력히 규탄했다. 민주노총은 파업에 돌입했고 국제노동기구(ILO)와 국제자유노련(ICFTU) 등 국제 노동단체들까지 한국 정부에 항의 서한을 보냈다. 대선 직전이라 여야는 최저임금 미적용을 삭제하는 등 타협을 했지만 상당수 독소조항은 그대로 통과되었다. 이는 이후 각종 외투기업에서 불법파견과 노동권 침해가 독버섯처럼 자라나는 치명적인 법적 근거(사각지대)를 제공하게 되었다. 이는 곧 살펴볼 2026년 대구경북통합특별법 초기 발의안의 내용 및 삭제 과정과 놀랍도록 흡사하다. 기시감이 든다.
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별시법)은 2006년 제정되었다. 노무현 전 대통령은 2005년 "제주도를 분권과 자치의 시범도로 만들고, 교육과 의료 산업을 획기적으로 개방하여 동북아의 핵심 휴양·비즈니스 거점으로 키우겠다"고 발언하였다. 김태환 전 제주특별자치도지사는 2006년 "국제자유도시 완성을 위해서는 싱가포르처럼 외국 자본과 우수 인력을 끌어올 '투자개방형 병원(영리병원)'과 '영어교육도시' 도입이 필수적"이라고 하였다. 법안에는 외국인 전용 영리병원, 외국교육기관 설립 허용도 담겨 있었고 과실송금이 허용되었다. 환경과 안전 부문에서는 약 40여 개의 개별법상 인허가(환경영향평가 등)도 피해 가게 되었다.
정부는 꾸준히 제주도의 외국 영리병원에 내국인 진료를 전면 허용하는 내용을 담으려 했다. 2012년에는 민간 개발업자의 전면 강제 수용 방식에 따른 원주민 반발이 극심해지면 땅을 개발 후 다시 돌려주는 '환지방식'을 도입했다. 이로 인해 개발 목적이 분양 수익(난개발)으로 변질되는 부작용이 발생하였다. 2010년에는 ‘부동산 투자이민제'가 도입되어 5억 원(현재는 10억 원) 이상 휴양체류시설 매입 시 영주권을 부여해 주었다. 중국 자본이 대거 유입되며 산간 지역 난개발 및 환경파괴, 지하수 고갈, 제주도 집값 및 땅값 폭등 사태가 초래되었다. 이는 2023년 강원특별자치도, 전북특별자치도특별법 같은 법률에도 일부 반영되어 산지 전용, 환경영향평가 권한을 지자체장에게 위임하는 등의 '환경 규제 완화 도미노' 현상을 불러왔다.
위 3개 통합특별법 법안들은 공통적인 하나의 흐름을 가진다. '경제 성장과 외국인 투자 유치'라는 명분 아래, 헌법과 기존 개별법을 통해 오랜 시간 쌓아온 노동자 보호, 환경 보전, 의료·교육의 공공성을 합법적으로 허물어뜨리는 '규제의 예외 공간'을 창출한 것이다.
대구경북통합특별법의 특징과 문제점
2026년 2월을 뜨겁게 달군 전남광주통합특별법, 충남대전통합특별법, 대구경북통합특별법. 이 세 법의 외형상 찬반 지형과 정치적 이해관계는 차이가 있을지 모르지만, 앞에서 언급한 바의 자본 편향적 본질은 같다. 대구경북특별법뿐만 아니라 통과되었거나 통과를 앞두고 있는 3개 특별법에서 가장 심각한 문제는 글로벌미래특구 등 각종 특구에서 경특법의 적용을 받는다는 것이다. 이에 따라 고용노동에서는 파견법 적용 예외 범위 확대, 유급휴일의 무급화, 고령자와 장애인 고용 의무 미적용 등의 문제를 가져온다. 교육에서는 외국인학교 등 특권교육의 문제가 생기고, 의료에서도 의료민영화의 여지가 생긴다. 이 3개 특별법안 중에서도 가장 심각한 것은 대구경북통합특별법안이다.
대구경북특별법 제231조 글로벌미래특구 지정절차에는 '글로벌미래특구 지정을 중앙행정기관의 장과 협의를 통해 할 수 있도록 하고, 20일이 지나면 협의가 된 것으로 간주'하는 조항이 있다. 즉, 통합특별시장이 글로벌미래특구라는 명목으로 노동법 예외 지역을 다수 양산할 수 있는 것이다. 지정 대상 역시 '신공항(그 종전부지), 신도시 개발 지역, 항만, 이와 연계된 사업 단지, 그밖에 통합특별시장이 지정·고시하는 지역'으로, 사실상 통합특별시장이 원한다면 어디든 지정할 수 있다.
대구경북특별법은 노동 분야의 중앙사무 이양과 지방노동위원회 독립성 훼손이라는 측면에서도 큰 문제점을 안고 있다. 법안은 제12조의 대구경북통합특별시 지원위원회를 통해 중앙행정기관 권한의 단계적 이양과 특별지방행정기관 사무이관을 할 수 있도록 하고 있다. 고용·노동 사무이관이 가능한 것이다. 특구 내 각종 노동관계법령 면제에 대한 권한부터 근로감독 등의 권한을 가져오게 되면 대구경북은 통합특별시장의 의지에 따라 광범위한 노동법 예외 지역이 될 것이 분명하다. ILO(국제노동기구)는 제81호 협약(근로감독)에서 '근로감독 사무를 중앙 당국의 감독과 통제하에 두어야 한다'고 규정하고 있다. 그러므로 변경된 법안을 통해 고용노동 사무 및 지방고용노동청 등을 이관하는 경우 한국이 비준한 ILO 제81호 협약을 위반하게 된다.
지자체장의 최우선 목표는 통상 '지역 경제 활성화'와 '기업 유치'에 맞춰져 있다. 근로감독권이 지자체장에게 넘어가면 기업의 투자를 유치하고 이탈을 막기 위해 위법한 장시간 노동, 임금 체불, 산업안전보건법 위반 등에 대한 근로감독을 느슨하게 하거나 눈감아 주는 규제 완화 경쟁이 벌어질 위험성이 크다. 사실 이는 이미 대구와 경북이 수십 년째 겪고 있는 현실이기도 하다. 한편 노동위원회는 부당해고 구제와 노사 교섭 조정 등을 담당하는 준사법적 기관으로 독립성이 생명인데, 이 권한이 중앙정부(고용노동부)에서 지자체(특별시장 소속)로 이관되면 지역 경제 단체와 유착되거나 지자체장의 투자 유치 성과주의에 휘둘려 노사분쟁 시 노동자에게 일방적으로 불리한 판정을 내릴 우려가 크다. 지방노동위원회의 독립성 및 공정성이 훼손되는 것이다.
교육 분야에서의 개악도 처참할 정도이다. 유아 부문부터 살펴보자. 인구감소지역 유치원에 3세 미만 아동의 입학을 허용하는 것은 0~2세 아동의 보육에 대한 전문성을 담보하지 못한다. 유치원은 학교로서 수업일수와 수업시간, 학기제를 바탕으로 운영되기 때문이다. 제64조(수업일수) 조례 위임 조항은 유치원 수업일수 경쟁 격화를 부추길 것이다.
자율학교 조항은 입시에 중점을 둔 교육을 하는 경우가 대부분이라, 입시 경쟁을 격화하고 귀족학교를 양산할 가능성이 크다. 교직원 정원 배치 부족 문제가 생기고, 법정 수업일수와 교과서 적용에서도 예외 문제가 발생할 것이다. 사실상 통제불능의 영재학교, 특목고, 외국인학교 등에서도 마찬가지의 특권교육 문제가 발생한다. 당황스러운 점은 기존 영재학교 및 특목고들이 특권교육, 수월성 교육으로 운영되는 문제점을 인정하는 내용이 각 법조문에 담겨 있다는 점이다. 그럼에도 불구하고 특권학교, 특권교육 관련 여러 조항들이 이 법안에 담겨 있다는 것은 이율배반적이다.
문제점은 더 있다. 교육이 민간 국제인증과정 IB에 종속될 수 있다는 점이다. 대구경북특별법 제81조의 '국제적으로 공인된 프로그램 및 교육과정'은 초중등교육법에서 정하고 있는 교육과정과 모순된다. 이 조항은 대구경북특별법에만 있는 '특별한' 독소조항이다. 또한 각종 교차지도 허용으로 인해 교사들의 업무와 정체성에 혼란이 오고, 교원자격증 구분이 없어지며, 전문성이 훼손되어 부실교육이 우려된다. 특히 소규모 학교에서 이런 문제가 심각해질 것으로 보인다. 한편 대구경북특별법 제85조와 전남광주특별법 제86조는 대학설립·지도감독에 관한 특례를 대학 설립, 학사 학위 전공심화 과정을 특별시장 권한, 특별시 조례로 넘길 수 있도록 되어 있는데 이는 부실대학, 부실학과를 양산하는 지름길이 될 것이다.
의료민영화는 대구경북에 좀 더 실제적으로 닥칠 위협이다. 대구경북특별법은 통합시장이 글로벌미래특구를 지정하면 경제자유구역을 지정한 것과 같은 효과를 부여하고 있다. 경특법에 따라 경제자유구역에는 영리병원을 설립할 수 있다. 문제는 살펴본 대로 글로벌미래특구 지정이 경제자유구역 지정에 비해 훨씬 손쉽다는 점이다. 영리병원으로 가는 길을 여는 셈이다. 대구경북특별법 제306조(공공의료 인프라 확충에 관한 특례) 제7항은, 영리기업(공공시행자 외의 출자자)이 공공기관과 함께 법인을 설립해 종합병원을 개설할 수 있도록 하고 있다. 제312조에는 병원 부대사업을 통합특별시조례를 통해 넓힐 수 있게 하는 내용도 있다. 이렇게 되면 병원을 쇼핑몰처럼 운영할 수 있게 된다. 제주특별자치도에서 노동자·시민이 10년에 걸쳐 싸워 막아낸 의료민영화, 영리병원이 대구·경북으로 무대를 옮겨 다시 등장할 수 있게 된 것이다.
현재 경상북도는 안동 등 북부 지방에 의과대학, 종합병원 등을 요구하고 있다. 이러한 지역에서는 요양병원을 비롯해 다양한 방식으로 영리병원 도입이 이루어질 가능성이 크다. 대구경북이 가능하다면 다른 지역에도 생길 수 있고, 전국으로 파급될 위협에 직면하게 된 것이다. 의료민영화를 수십 년간 집요하게 추진한 세력이 끊임없이 집권해 온 대구경북에서 그 문이 가장 먼저 열릴 가능성은 매우 크다. 더 나아가 건강보험법 적용을 받지 않는 병원들의 증가는 건강보험체계의 붕괴와 의료공공성 붕괴를 야기할 것이다.
또한 이 법안은 난개발 등 환경 파괴를 심화하고 기후위기 대응을 더 어렵게 할 것이다. 2월 12일 국회 행안위를 통과한 특별법안에는 환경영향평가 및 소규모환경영향평가에 대한 기후에너지환경부장관의 협의 권한을 대구경북통합특별시장에게 이양하도록 되어 있다. 또한 평가의 분야, 세부 항목, 절차 등을 시 조례로 정할 수 있도록 허용하고, 기후변화영향평가 검토에 대한 협의 권한 역시 통합특별시장에게 이양한다. 도시계획·건축 규제 완화 및 인·허가가 간소화되고 도시계획, 건축, 교통, 경관 심의 등을 한 번에 묶어서 처리하는 '통합심의' 제도가 도입된다. 제157조를 통해 개발사업 시행승인을 받으면 농지전용, 산지전용, 자연공원 행위허가 등 수십 가지의 개별 법률에 따른 인·허가를 모두 받은 것으로 간주(의제 처리)할 수 있다.
이렇게 건폐율 및 용적률 제한을 지자체 임의로 풀 수 있게 되면 토지의 과밀도 개발(난개발)을 부추길 수 있다. 또한 환경 보전이나 교통 문제 등을 세밀하게 따져야 할 개별 심의들이 통합되거나 생략됨으로써 제어 장치 없는 졸속 개발이 이루어질 가능성이 높다. 자연환경 훼손의 책임을 묻는 개발부담금, 대체산림자원조성비, 생태계보전부담금, 환경개선부담금 등을 감면하거나 아예 부과하지 않을 수도 있다. '원인자 부담 원칙'에 따라 부과되는 각종 환경 관련 부담금까지 면제해 주는 것은, 개발업자의 이윤을 보장하기 위해 산림 훼손이나 생태계 파괴의 비용을 면제해 주는 셈이므로 반환경적 난개발을 직접적으로 조장하게 된다. 이 외에도 산불이 자주 나는 경북에서 산림청 권한을 이양하는 것 역시 주의해야 할 지점이다.
소형모듈형원자로(SMR) 발전 문제도 가볍지 않다. 대구경북특별법안 제248조(소형원자로시스템 진흥특구 조성)에는 SMR 발전사업자에 대한 규제 면제 및 특혜가 들어가 있다. 통합특별시장이 탄소중립 실현 및 산업경쟁력 강화를 명분으로 특정 지역을 '원자력 발전 및 소형원자로시스템 특구'로 지정할 수 있는 것이다. 가장 우려되는 부분은 특구 내 원자력 발전사업자가 「전기사업법」을 적용받지 않고 전력시장을 거치지 않은 채 직접 전기사용자에게 전기를 공급할 수 있도록 한 점이다. 또한 전기 요금과 공급 조건도 사업자와 사용자가 개별적으로 협의하여 계약할 수 있도록 특례를 부여했다. 이는 기존의 엄격한 국가 전력망 통제와 안전 규제를 우회하여 민간 원전 사업자에게 막대한 수익적 특혜를 주는 조항으로, 통제받지 않는 원전의 상업화를 부추길 위험이 크다.
대규모 SMR 밀집 단지 조성 역시 문제가 있다. 특정 지역에 SMR을 집중시키는 '클러스터(대규모 단지)' 조성은 고농축 방사성 폐기물의 대량 발생과 집중 문제를 낳으며, 해당 지역 주민들의 거센 반대 등 극심한 사회적 갈등을 유발할 수 있다. 전 세계적으로 아직 상용화와 안전성 검증이 완전히 끝나지 않은 SMR을 도시 인프라(에너지 자립 마을 등)의 핵심 동력으로 배치할 경우 만약의 사고나 방사능 유출 시 도심 생태계와 시민 안전에 치명적인 위협이 될 수 있다.
장구한 저항을 회피하지 말자
2월 12일 국회 행안위를 통과한 대구경북특별법안 등 지역통합특별법안들이 국회 본회의를 통과하여 시행될 경우 머지않아 해당 지역의 주민들만이 아니라 이 나라 노동자·시민 모두에게 악몽이 될 가능성이 크다. 며칠 전 국회 본회의를 통과하여 3월 10일 전후 공포될 전남광주특별법안 역시 자본편향적 내용 상 이런 평가로부터 자유롭기 어려울 것이다. 특히 최악의 법안인 대구경북특별법안 통과를 끝내 막지 못한다면 견제 장치나 세력이 없는 대구와 경북에서부터 노동개악·교육개악·의료개악이 본격화되고 이는 도미노처럼 확산되어 전국의 공공성과 노동권을 무너뜨릴 것이다. 대구경북통합특별법안 폐기나 독소조항 완전 제거가 경북을 넘어선 전국적 사안임을 인식해야 하는 이유다.
사실 대구경북행정통합은 7년 전부터 지역 정·관계에서 추진되어 왔다. 번번이 내부 갈등이나 정치권 이해관계에 따라 무산되기는 했지만, 지난 1월 30일 국민의힘 구자근 의원 대표발의로 이 세상에 모습을 드러낸 대구경북통합특별법안의 내용은 이미 경상북도와 대구시의 대구경북통합추진단에 의해 마련되어 있었다. 그 본질은 이미 지적한 바와 같이 특별과 특구로 포장하여 특례를 보장받는 자본의 예외공간 창출이 핵심이다. 여기에 더해 '보수 우파의 종갓집 종손'을 자칭하는 이철우 경북도지사의 말처럼 대구·경북을 '자유우파의 공화국'으로 만들기 위한 조항들(제왕적 특별시장제)도 다수 포함되어 있다. 자본주의 체제 안에서 봉건 영주적 독재를 꿈꾸는 자들이 지금 이 법안을 가장 강력하게 밀어붙이고 있다. 이들은 이 법안이 불발되더라도 다른 방법을 계속 강구할 것이다.
이재명 정부가 명백하게 보여주고 있는 성격은 친자본 시장주의다. 규제합리화위원회는 금융, 노동, 교육 등 6개 분야에서 정부의 규제정책을 심의 및 조정하고, 규제의 심사와 정비에 관한 사항을 추진하는 대통령 소속 행정위원회이다. 1998년에 행정규제기본법이 시행됨에 따라 규제개혁위원회가 설립되었고, 2026년 2월 19일 행정규제기본법 일부개정법률이 공포되면서 그 명칭이 규제개혁위원회에서 규제합리화위원회로 변경됐다. 개정안은 위원장을 국무총리에서 대통령으로 격상시켰으며 부위원장 직위를 신설하고 민간위원 규모를 확대시켰다. 위원장은 대통령이 맡으며, 부위원장은 국무총리 1명과 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 대통령이 위촉하는 사람 4명 이내의 인원이 맡는다. 부위원장은 형식상 국무총리급인 셈이다.
지난 3월 2일 이 위원회의 부위원장 3명이 위촉되었다. 박용진 전 국회의원, 남궁범 에스원 고문, 이병태 카이스트 명예교수가 그 주인공이다. 남궁범 고문은 삼성의 보안업체인 에스원에 몸담은 삼성의 사람이다. 이병태 명예교수는 법에서 금지하지만 않는다면 모두 허용하는 - 노동이든 환경이든 마구 억압하고 개발할 수 있게끔 하는 - '포괄적 네거티브 방식'을 강조하며 홍준표 전 시장의 경제 책사로 활동한 사람이다. 이는 대구경북통합특별법이 시행되면 각종 산업, 노동에서 소위 규제 합리화가 전면적으로 진행될 것이며 포괄적 네거티브 방식으로 법에서 명시적으로 금지하지 않은 모든 경제 활동이 허용될 수 있음을 시사한다. 물론 이 법안이 통과되지 않더라도 규제합리화위원회는 경특법, 외투법, 제주특별법 같은 법안들에 담겨 있는 규제 예외 공간을 계속 창출하려 할 것이다.
지금 이 시기에 민주당의 입장이 맞는지, 국민의힘의 입장이 맞는지에 대한 논쟁은 별 의미가 없다. 이는 논쟁을 지방선거에서의 이해득실 싸움으로 국한시키기 때문이다. 법안을 발의한 대구·경북 국민의힘 의원들도, 법안에 반대하는 의원들도, 덩달아 독소조항으로 가득한 법안을 발의한 22명의 민주당 국회의원들도, 충남-대전, 전남-광주 통합법을 발의한 의원들도, 납득할 수 없는 주장과 행보를 보이는 추미애 법사위원장과 한병도 민주당 원내대표도, 아니 이재명 대통령도 통합특별법을 '개발', '투자'를 비롯한 자본의 입장에서 이야기할 뿐 그 안에서 살아가는 사람들의 민주주의, 자치, 노동권, 환경권, 교육권, 안전권, 공공성을 중요하게 생각하지 않는다.
언론의 행태 역시 마찬가지다. 친자본 성향으로 뭉친 주류 언론은 반대편의 정치세력을 흠집내기에만 여념이 없다. 민중을 위한 언론도 정치세력도 찾아보기 힘든 시기다. 이런 상황에서 3월 3일 통과가 되지 않았다고 3월 10일이나 그 이후의 본회의에서도 통과되지 않는다는 보장은 없다. 대통령이 법률 공포까지 걸리는 시간을 조금만 앞당겨도 가능하기 때문이다.
혁명은커녕 사회대개혁도 버거운 시대에, 마치 특정 지역에 국한되는 문제처럼 보이는 사안을 길게 읊어대는 게 독자 일부에게 불편함을 줄지도 모르겠다. 현장과 삶의 터전에서 구체적인 사안으로 접근하지 않는다면 더 나은 미래라는 건 존재하지 않을지도 모른다는 불안감과 조바심에 글이 길어졌다. 이 글을 쓴 목적은 하나다. 총체적 시야를 갖고, 전국적으로 단결의 틀을 만들어 장구하게 저항하자는 것이다. 현재 벌어지고 있는 일의 역사적 궤적을 파악했을 때 우리는 이 문제가 단순히 독소조항 몇 가지를 막아낸다고 해결되는 게 아니라, 이번 국회 본회의에서 통과에 실패한다고 끝나는 문제가 아니라, 진보정당이 일부 의석을 갖는다고 풀 수 있는 문제가 아니라 계급적 입장에서, 인민의 삶을 중심에 놓고 전선을 형성하여 끊임없이 싸워나갈 때만 해법을 찾을 수 있다는 것을 말하고자 했다.
이제 불붙기 시작한 저항을 좀 더 승화시킬 방법을 모색하자. 정치적으로. 조직적으로. 더 많은 공론화를 이끌어내고, 힘을 모으고 틀을 마련하자. 지방선거 준비부터 그 이후까지도, 모두가 정말 '특별'하게 존중받는 존재로 살아가기 위해. 장구한 저항을 함께 하자.
임순광
前 한국비정규교수노조 위원장, 現 민주노총 경북지역본부 정책국장.
각주
- 김태일 교수는 대구경북통합특별법안에 대해 지역토호에게 바치는 꽃이라고 일갈했다. 이 표현 자체는 맞다. 하지만 선거제도 일부 개편을 통해 민주당 의원이나 진보정당 의원이 몇 사람 광역의회로 더 들어간다고 해서 이 문제를 해결할 수 있는 것은 아니다. 대구경북통합특별법안의 독소조항은 민주당 의원들이 발의한 법안에도 그대로 담겨 있었기 때문이다. 문제는 자본주의에 대한 태도와 실천이다. [본문으로]
- 서울대학교 아시아연구소 아시아브리프, 동아시아 발전주의 도시화와 국가 공간 https://asiabrief.snu.ac.kr/?p=1008 [본문으로]
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